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由“楼脆脆”事件看监理法律制度

浏览次数: 日期:2012-01-29

摘要:

  2009年6月27日,上海市闵行区莲花河畔景苑在建的13层住宅楼整体倒塌。根据此次事故后的专家鉴定,导致事故的主要原因是: “紧贴7号楼北侧,在短期内堆土过高,最高处达10米左右;与此同时,紧邻大楼南侧的地下车库基坑正在开挖,开挖深度4.6米,大楼两侧的压力差使土体产生水平位移,过大的水平力超过了桩基的抗侧能力,导致房屋倾倒。”其实,对于在一栋在建楼房一侧堆土,另一侧挖坑的情形,无论是施工方,还是监理方,理应非常清楚地认识到如此施工属于重大的事故隐患,而隐患依然演变成具体而又实际的事故,我们不得不反思工程监理制度。
     当前工程监理存在的主要缺陷与不足
     有些工程从业人员对工程监理本质和基本属性认识不足,导致工程监理在特定时候意义降低。所谓工程监理,主要是指对工程建设中的人、机、环境及施工全过程进行安全评价、监控和督察,并采取法律、经济、行政和技术手段,保证建设行为符合国家安全生产、劳动保护法律、法规和有关政策,制止建设行为中的冒险性、盲目性和随意性,有效地把建设工程安全控制在允许的风险度范围以内,以确保安全性。安全监理行使委托方赋予的职权,属于安全技术服务,通过各种控制措施,实施评价、监控和监督,降低风险度。然而在工程实践中,基于建设单位或者其他单位委托的监理方,由于受到市场经济和施工方等方面因素的困扰和制约,往往未能很好的认清和明确自己作为监理方的应有任务,导致监理在工程实践中意义降低。
     监理人员数量有待增加,同时,现有部分监理从业人员知识老化。当前,我国监理从业人员虽然已达到48万左右,但其中注册监理工程师却只有8万余人,按照国家规定,在建项目必须实行监理,即使所有监理从业人员都到岗,仍然不能满足工程建设需要,何况还有许多只挂注册却并没有从业的人员。另外现在有些工程监理人员的知识更新跟不上,整体水平有所下滑,可以说监理从业人员整体素质差很大程度直接影响到工程的质量安全。
     对监理单位和监理人员的相关法律责任规定不明确、不具体。目前规范工程监理法律责任方面的法律法规主要有:建设部1996年1月1日实施的《工程建设监理规定》;建设部2002年3月27日实施的《关于在工程建设勘察设计、施工、监理中推行廉政责任书的通知》;建设部2003年1月1日实施的《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法(试行)》;建设部2006年10月16日实施的《关于落实建设工程安全监理责任的若干意见》;建设部2007年8月1日实施的《工程监理企业资质管理规定》;《合同法》;《建筑法》;《刑法》。
     而按照现有的法律法规规定,监理单位和监理人员的法律责任主要有:一是监理单位代表建设单位对施工质量实施监理并对施工质量承担监理责任。二是监理人员有下列行为之一,将与质量、安全事故责任主体承担连带责任:违章指挥或发出错误指令,引发安全事故的;将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字,造成工程质量事故,由此引发安全事故的;与建设单位或施工单位串通,弄虚作假、降低工程质量,从而引发安全事故的。三是由于监理人员过错造成工程重大责任事故罪的刑事责任。
     笔者认为,现行法律法规对监理单位和监理人员的法律责任规定缺乏明确性和具体性。具体而言,首先,相关法律法规对监理单位和监理人员具体的法律责任种类未加以明确规定,也即有些时候没有区分相关人员应当承担的是民事责任还是刑事责任。其次,对民事责任具体的承担方式,也未加以明确,更没有区分民事责任的承担比例。最后,我国现行《刑法》对监理人员的工程重大责任事故罪刑事责任规定也有不完善之嫌。《刑法》第137条:“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金”。此条虽然规定了监理人员可能承担工程重大责任事故罪,但仅仅是针对降低工程质量标准的情形,而在工程实践中,监理人员的监督责任理应体现在各个环节上,其需要承担的责任也是涉及到工程的各个方面,不仅仅是降低工程质量标准这一个情形。这样对于监理单位和监理人员来说,潜在的惩罚警戒性所覆盖的情形并不全面,这也是导致诸多工程事故的一个重要原因。
     工程监理制度法律路径改革的两点建议
     加强对监理从业人员思想观念教育,强化其法律意识,提升其业务素质。针对上面分析的几点主要缺陷和不足,笔者认为可以从以下几个方面完善:第一,加强对监理从业人员思想观念的教育。思想是行动的先导,所以,对于工程监理从业人员来说,对其进行科学的世界观和人生观教育,对其进行工程监理基本属性和基本特征的教育,端正其思想观念,对其在工程实践中具有不可忽略的指导意义。第二,对于监理从业人员来说,强化其相关的法律意识和法律责任教育,尤为重要,作为工程过程的主要监督者,其相应的法律意识和法律责任应当自始至终地加强教育和强化责任,这样才能保证监理从业人员监理行为的客观性、公正性、有效性。具体方式可以针对不同情形,采取不同的形式,比如监理企业组织开展法律知识竞赛,法律知识讲堂,集体订阅和收看相关法制类报纸和电视节目等等。第三,当今时代,不断更新观念、知识、技术,是各行各业生存发展的需要。当国家对建筑业有新的法规、政策出台时,当某种现象已经成为行业的通病或顽疾时,当某工程质量事故造成重大损失和严重后果时,当新材料的使用、推广有了新的操作技术,国家对规范等作了较大调整时,监理人员要适时地针对变化,进行相应的强化培训,这样才可以起到与时俱进效果。同时,监理从业人员要克服通过行业准入关就可万事大吉的思想,要及时、主动、尽快掌握相关的法律法规,不断拓宽知识面,掌握从业的基本技能,提升其业务素质。
     细化监理单位和监理人员的法律责任,同时提高工程监理行为的服务费用。笔者刚刚在上面列举了关于监理单位和监理人员法律责任的现行法律法规,笔者以下将对几个主要的法律法规条文中的法律责任进行简要分析。
     一是《建筑法》第35条规定:“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务,对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查,给建设单位造成损失的,应当与承包单位承担连带赔偿责任”。本条主要规范了监理单位在没有适当全面履行监理义务的时候,有与承包单位一起对建设单位承担连带赔偿责任的义务。笔者认为,此条立法的本意是约束工程监理企业的监理行为,赔偿责任承担的前提也是监理企业的不当合同履行,此责任的承担者理应是监理企业,而承包单位无需与监理企业一同承担连带赔偿责任。在工程实践中,由于法律明确规定监理企业和承包单位承担连带责任,所以,监理企业有些时候就存有侥幸心理,因为有承包单位和其一起连带承担赔偿责任,自己的责任就变小了。故建议:在本条中直接规定监理企业对其不当履行合同行为承担赔偿责任,取消承包单位的赔偿责任。同时,由于法律强调的是权利与义务的对等性,既然加大了监理企业的法律责任,就应当提高其相应的权利,所以,建议建设行政主管部门以部门规章的形式明确提高工程监理行为的服务费用,以得到监理企业权利与义务对等性的效果,这也是法律公正的应有之义。
     二是《工程建设监理规定》第21条“监理单位在监理过程中因过错造成重大经济损失的,应承担一定的经济责任和法律责任”。这里应承担“一定”的经济责任和法律责任,不完全科学。既然监理企业因过错给相关单位造成了重大的经济损失,就应当承担“相应的”法律赔偿责任,而非“一定的”法律责任。
     三是《刑法》第137条:“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金; 后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金”。此规定,虽然规定了监理人员可能承担工程重大责任事故罪的刑事责任,但该刑事责任仅仅是针对降低工程质量标准的情形,而在工程实践中,监理人员的监督责任体现在各个方面和环节,其需要承担的责任也是涉及到工程的各种情形,因而,建议对《刑法》第 137条规定适用的范围加以拓宽,这样可以加大监理人员承担刑事责任的潜在可能性,也加大了刑事责任的承担对其的威慑性,从而对其监理行为的规范性和合法性提供了切实有效的保障。

 

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